Неэффективность использования бюджетных средств

• 13 октября 2014
• 8397

Вопрос

Проверяющий контрольно-счетной палаты установил факт оплаты административного штрафа и возмещение суммы по исполнительному листу за счет средств от предпринимательской деятельности. В акте он планирует отразить данный факт как неэффективное использование средств.Насколько правомерно такое решение?

Ответ

В настоящее время нет ответственности за неэффективное использование. В бюджетном кодексе есть понятие принцип неэффективного использования бюджетных средств, при этом бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса. Как правило, к признакам неэффективного использования бюджетных средств органы внутреннего финансового контроля относят оплату штрафов, пеней, неустоек на возмещение вреда, допущенного по вине учреждения. Средства от приносящей доход деятельности не являются бюджетными средствами. Бюджетное учреждение может самостоятельно использовать доходы от приносящей доход деятельности, но только для достижения тех целей, ради которых учреждение было создано. Если штрафы выставлены на учреждение, то они имеют отношение к деятельности учреждения. Поэтому применение понятия «неэффективное использование средств» не корректно.

Если же административные штрафы и возмещение суммы по исполнительному листу не связаны с деятельностью учреждения, то собственные средства учреждения направлены на цели, не ради которых учреждение было создано.

1. Рекомендация: Как проверить эффективность использования бюджетных средств

Принцип эффективности использования бюджетных средств требует, чтобы учреждения при составлении и исполнении сметы стремились к достижению наилучших результатов с использованием наименьшего объема средств. То есть эффективность использования средств не означает простого сокращения издержек. Учреждение должно следить, чтобы снижение затрат не ухудшило качество выполнения задания (или вовсе не привело к его срыву). Об этом сказано в статье 34 Бюджетного кодекса РФ.*

Проверку эффективности своих расходов учреждение может организовать в рамках процедур контроля целевого использования бюджетных средств. Проводить для этого отдельные контрольные мероприятия не требуется.

Росфиннадзор часто оценивает эффективность сделок и не менее часто выносит предписания о нарушении принципа эффективного использования бюджетных средств. Поэтому важность организации предварительного контроля в учреждении очень велика. Однако сложность состоит в том, что четкие критерии и признаки такого нарушения законодательством не установлены*.

Критерии неэффективности расходования средств

На практике основным критерием эффективности действий учреждения при расходовании бюджетных средств является соблюдение процедур и мер контрактной системы в сфере закупок. Все требования законодательства о контрактной системе направлены на повышение эффективности закупок (ст. 1 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Кроме того, закон прямо указывает на принцип эффективности закупок как на один из принципов контрактной системы (ст. 6 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).

Важно учитывать, что и Росфиннадзор неприменение процедур закупок, которое привело к ущербу для заказчика, рассматривает как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств (письмо Росфиннадзора от 27 апреля 2009 г. № 43-0.1-07-25/1813).

Однако контролеры в каждом конкретном случае могут руководствоваться опытом предшествующих проверок либо собственной оценкой. Стоит отметить, что Росфиннадзор старается обобщать опыт и классифицировать выявляемые нарушения в своих внутренних документах. Как правило, к признакам неэффективного использования бюджетных средств органы внутреннего финансового контроля относят* следующие действия:

• нарушение порядка контрактной системы в сфере закупок;
• приобретение товаров (работ, услуг) по завышенным ценам (выше среднерыночных);
• приобретение невостребованного оборудования, инвентаря и иных материальных ценностей, которые не будут использоваться;
• расходование средств без результата;
• расходование средств сверх установленных норм даже в случае получения требуемого результата;
• оплату штрафов, пеней, неустоек на возмещение вреда, допущенного по вине учреждения*;
• неоправданное авансирование, в том числе перечисление денежных средств контрагентам с непогашенной дебиторской задолженностью или непринятие мер по взысканию просроченной дебиторской задолженности;
• непогашение учреждением собственной задолженности при наличии денежных средств, а также неиспользование выделенных ЛБО при наличии потребности в них;
• приобретение товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества.

Однако суды отмечали, что классификаторы нарушений, применяемые в своей практике органами внутреннего финансового контроля, носят исключительно рекомендательный характер (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2013 г. № А06-4500/2012).

По мнению судов, неэффективным расходованием бюджетных средств может быть признана только конкретная операция при условии, если контролеры докажут, что учреждение имело возможность выполнить задачу с использованием меньшего объема средств или достигнуть лучшего результата (постановление Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. № 17 и определение ВАС РФ от 22 сентября 2011 г. № ВАС-11976/11).

В настоящий момент органы государственного внутреннего финансового контроля не имеют единой методики проверок эффективности расходования бюджетных средств. Поэтому они зачастую используют методологию аудита, разработанную органами внешнего финансового контроля (Счетной палатой РФ).

Внутренний стандарт Счетной палаты РФ СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденный решением коллегии Счетной палаты РФ (протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668)), устанавливает, что эффективность должна оцениваться по трем основным параметрам:

• экономичность;
• продуктивность;
• результативность.

Стандарт определяет, как именно по итогам аудита эффективности на основании оценки этих параметров формировать выводы и рекомендации.

Счетная палата РФ подробно регламентирует порядок действий, сбора и анализа информации при проведении аудита эффективности и его особенности по сравнению с другими ревизиями. Использование методологии Счетной палаты РФ и даже некоторых контрольных процедур поможет учреждению организовать действенный внутренний контроль над эффективностью расходования средств бюджета.

Ответственность

Неэффективное использование бюджетных средств способно принести больше ущерба, чем нецелевое. Однако в настоящее время ответственность за неэффективное использование бюджетных средств законодательством прямо не предусмотрена*.

Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок (ст. 12 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Но за неэффективное использование бюджетных средств они могут быть привлечены лишь к дисциплинарной ответственности на основании статьи 192 Трудового кодекса РФ. Для этого необходимо включить в трудовой договор обязанность по обеспечению эффективного и экономного использования бюджетных средств. При этом термин «неэффективность в использовании бюджетных средств» должен быть ясно описан в трудовом договоре, так чтобы не возникало его субъективного толкования при назначении взыскания.

Также необходимо помнить, что контролирующие органы в любом случае могут вынести учреждению предписание об устранении найденных нарушений неэффективного использования бюджетных средств. В тех условиях, когда четких критериев эффективности законодательство не устанавливает, учреждениям придется руководствоваться предписаниями органов государственного финансового контроля либо сложившейся судебной практикой.

2. Рекомендация: Как проверить деятельность, приносящую доход

Порядок использования выручки

Не менее важным направлением проверки приносящей доход деятельности учреждений является контроль использования полученных доходов. Различным типам учреждений законодательство предоставляет разные права на самостоятельное использование выручки.

Автономное учреждение ограничено в своих действиях лишь одним требованием: оно может использовать собственные доходы только для достижения тех целей, ради которых учреждение было создано (ч. 8 ст. 2 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).

Для учета поступлений и расходования средств от деятельности, приносящей доход, автономные учреждения вправе использовать как расчетные счета в кредитных организациях, так и лицевые счета в органах Казначейства России (либо в региональных или муниципальных финансовых органах) (письмо Минфина России от 18 апреля 2012 г. № 02-13-06/1377). Не запрещено использовать на собственные нужды и выручку, поступившую в кассу автономного учреждения.

Бюджетное учреждение может самостоятельно использовать доходы от приносящей доход деятельности, но только для достижения тех целей, ради которых учреждение было создано* (п. 3 ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).

Бюджетные учреждения счетов в банках не имеют и средства от деятельности, приносящей доход, отражают на лицевых счетах, открытых в финансовых органах субъекта РФ, муниципального образования либо в органах Казначейства России (ч. 1 ст. 30 Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ). Минуя лицевые счета, бюджетные учреждения могут использовать только выручку, которая поступает в кассу учреждения.

Кроме того, учреждения не вправе:

• самостоятельно заключать крупные сделки (п. 13 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ);
• размещать полученные денежные средства на банковских депозитах и совершать сделки с ценными бумагами (п. 14 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).

Казенные учреждения свою выручку использовать не вправе. Вся выручка от их платной деятельности должна полностью поступать в доход соответствующего бюджета (п. 4 ст. 298 ГК РФ, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Поэтому покупатели, как правило, перечисляют плату за услуги напрямую в бюджет. Если же плата была внесена наличными в кассу, то полученные средства учреждение обязано перечислить в доход бюджета самостоятельно, путем внесения на лицевой счет администратора доходов в Казначействе России (письмо от 2 июня 2011 г. Минфина России № 02-03-06/2530 и Казначейства России № 42-7.4-05/5.3-366).

Расходы по контрактам, связанным с ведением приносящей доход деятельности, казенное учреждение оплачивает за счет бюджетных средств в общем порядке. Заключение контрактов при отсутствии лимитов бюджетных обязательств недопустимо (абз. 3 ст. 162, п. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ).

73 Критерии эффективности расходования бюджетных средств

Для обеспечения поступательного развития страны бюджетные средства должны расходоваться рационально. Эту проблему пытаются решить в течение многих столетий. Но и сейчас такие вопросы являются актуальными для промышленного ово развитых государств касается стран с переходной экономикой, то проблемы оптимального расходования бюджетных средств достаточно острыми. Ведь бюджетный процесс осуществляется в таких ситуациях в сложных условиях. Решение вопросов обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов требует определения основных принципов анализа их расходованиячання.

Под эффективностью понимают получения максимального эффекта от проведения определенных операций. Но если в предпринимательской деятельности понятие эффективности отражается в таких показателях, как чистый прибыть ок, рентабельность, прибыль на акцию, то для анализа государственного бюджета используют другие подходы. Прежде всего необходимо определить, соответствует ли расходования средств поставленным задачам. Вместе с тем, в рассчитывают соотношение между затратами и полученными результатами. Важным фактором является и сроки предоставления услуг и приобретение товаров, осуществляются за счет бюджетжету.

При проведении анализа эффективности расходования бюджетных средств используют такие показатели, как:

1) соответствие расходования средств поставленным целям и задачам;

2) уровень удовлетворения потребностей общества в процессе расходования средств бюджета;

3) оптимизация (достижение рациональных объемов) расходования средств с целью решения поставленных задач;

4) обеспечение очередности расходования средств по определенным направлениям;

5) соответствие фактической стоимости товаров и услуг, приобретенных за бюджетные средства, справедливой стоимости;

б) соблюдение сроков оплаты продукции (товаров, услуг), приобретаемых за бюджетные средства

Достижение финансовой эффективности рассматривают в экономической теории как получение максимального эффекта в условиях расходования определенного объема средств. А эффект отражается в приведенных выше показателях. В таком случае для проведения анализа эффективности расходования средств бюджета нужно определить каждый из показателей, которые можно сгруппировать в такие разделыи:

1) степень удовлетворения потребностей общества, которого предусмотрено достичь в процессе расходования средств;

2) определение соотношения между достигнутыми результатами и объемами расходов;

3) учет фактора времени в процессе использования бюджетных средств

степень удовлетворения потребностей общества в связи с реализацией бюджетных программ определяют, сравнивая достигнутые результаты с запланированными целями. Если средства бюджета расходуются согласно утвержденным рдженого сметы, тогда есть согласованность между целью и результатами использования ресурсов. Но в определенных случаях, учитывая динамику развития страны в условиях перехода к рыночной экономике, целесообразно. ВВИ йснюваты корректировки этого процесса. Использование средств с целью финансирования расходов, непосредственно не связанных со сметой, не всегда следует рассматривать как нецелевое их расходование. Ведь при этом мы м ожемо также достичь определенного эффекта. Но такие коррективы целесообразно заблаговременно вносить в соответствующие сметерисів.

Поэтому с точки зрения удовлетворения потребностей общества неэффективное использование бюджетных средств сводится к таких расходов, которые являются необязательными и не отвечают сметы. Это лишь один из аспектов анализа в эффективности расходования бюджетных средствв.

Определение эффекта предполагает рассмотрение соотношения между достигнутыми результатами и затратами. Ведь предоставление тех или иных услуг населению возможно с большими или меньшими объемами расходов. В случаях, когда товары или услуги оплачиваются по завышенным ценам, то ресурсы тратятся чрезмерно. И даже при удовлетворения потребностей населения (по качеству и количеству товаров и услуг) в таких ситуациях потрачу ния бюджетных средств нельзя рассматривать как эффективноевне.

Учет фактора времени предполагает, что запланированные расходы должны осуществляться в установленные сроки. В случае, если предусмотренные сметой выплаты, предоставление услуг или приобретение товаров проводятся с время ушенням принятых сроков, расходования бюджетных ресурсов также считают неэффективным. В таком случае удовлетворения нужд населения осуществляется с нарушениями, что снижает качество государственных программ. Так, вер в государственные служащие получают заработную плату с задержкой в ??несколько месяцев, это ухудшает их жизненный уровень. Получение предусмотренных выплат в будущие периоды не-всегда может полностью компенсировать п опередни расходы. Критерии эффективности расходования средств государственного бюджета отражены на рис 7ис. 7.2.

Рис 72. Критерии эффективности расходования бюджетных средств

К неэффективного использования бюджетных средств также можно отнести приобретение товарно-материальных ценностей в объеме, превышающем потребности, покупку морально устаревших ценностей, оплату продовольственным их товаров с просроченными сроками использования и др. нецелесообразным является оплата товаров и услуг в условиях долгосрочной дебиторской задолженности. Нельзя считать эффективными операции по оплате расходов в при наличии задолженности по защищенным статьям бюджета. Неэффективными будут расходы, которые применяются с целью удержания средств, которые не используются или из которых получают отдачу лишь частичной вово.

Расчет объемов потерь от неэффективного расходования бюджетных средств предусматривает определение суммы нецелевого использования ресурсов. Это расходования средств, не предусмотренных сметой. В случаях, когда эти ильове направление бюджетных ресурсов является взвешенным, но есть разница между ценами приобретения товаров (работ, услуг) и их справедливой стоимости можно сделать вывод о том, что средства использованы неефе руктивных отрицательным в системе оценивания считают и стоимость товаров, приобретенных за счет средств бюджета, не могут быть применены по своему назначению в установленные сроки. Объемы потерь от инфл яции, связанных с погашением дебиторской задолженности, также уменьшают эффективность расходования бюджетных средств. Требуют учета также сумма финансовых санкций, уплаченных на сумму кредиторской задолженности, стоимость капиталовложений, использование которых прекращено, расходы в суммах меньше минимальной потребности для выполнения предусмотренных программ, вследствие чего они не обеспечены необходимым и услугами и ита ін.

Указанные подходы к определению эффективности расходования бюджетных средств требуют конкретизации и внедрение в практику. Они используются в процессе проведения углубленного анализа. Полученные ре. Результатом становятся основой для определения мер, направленных на сокращение неэффективных расходов и повышения эффективности использования бюджетных средств в целом. Употребление таких мероприятий является одной из ва жливих задач государственных органов управления и контроля за расходованием и использованием бюджетных средств. Повышение эффективности использования средств бюджета является важным фактором роста благосостояния и при покорения экономического развития странаїни.